مقاله دبیر اتحادیه در ماهنامه آینده‌نگر: «چرا موازی‌کاری بد است؟»
«از دیدگاه جیمز بوکانان، در نظریه انتخاب عمومی و ویلیام نیسکانن در نظریه بروکرات بودجه‌گیر، موازی‌کاری در نهادهای عمومی صرفاً یک خطای مدیریتی یا امر تصادفی نیست؛ بلکه محصول انگیزه‌های درونی بوروکرات‌ها برای ماندن در قدرت، بزرگ‌کردن سازمان، به حداکثر رساندن منابع دریافتی از بودجه‌ی عمومی و ایجاد گروه‌های ذی‌نفع وابسته است. اما وقتی در یک کشور، یک نهاد عمومی با مأموریت مشخص، بخشی از منابع خود را بر مأموریت یک نهاد عمومی دیگر هزینه می‌کند (مثلا شهرداری وارد امر آموزش می‌شود) یا اصلا برای یک مأموریت چند نهاد وجود دارد (وزارت اقتصاد، معاونت اقتصادی رئیس‌جمهور، شورای اقتصاد، شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه‌قوه، ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، ستاد هماهنگی اقتصادی دولت و…)، آنچه در عمل رخ داده‌است آن است که به دلیل موازی‌کاری، شهروندان برای یک خدمت عمومی چندین بار مالیات داده‌اند. این عارضه در ناکارآمدی اقتصادی و بی‌عدالتی در تخصیص منابع مالیاتی خلاصه می‌شود و با توزیع رانت، تضعیف نهادها و افزایش فساد تقویت می‌گردد.»
مقاله امین صدرنژاد، دبیر اتحادیه صنایع بازیافت ایران در شماره ۱۵۸ ماهنامه آینده‌نگر، مهرماه ۱۴۰۴
وزیر صنعت، معدن و تجارت که از قضا، روزگاری در هیات‌رئیسه اتاق تهران و انجمن صنفی کارفرمایان صنعت سیمان بوده‌است و احتمالا با فضای اتاق و تشکل‌های اقتصادی بیگانه نیست، در مراسم روز ملی صنعت و معدن خبر از تشکیل قریب‌الوقوع شورای عالی تشکل‌ها داده‌است.
فارغ از آنکه ایده‌ی وزیر در تضاد با ماده ۵ قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، شعارهای رئیس‌جمهور در خصوص تقویت ساختارهای مدنی جامعه و ماده ۱۰۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت در ضرورت کوچک‌سازی دولت و حذف نهادهای موازی است؛ این یادداشت به نقد این ایده از منظر دامن زدن به ساختارهای موازی و اهتمام ذاتی بروکرات‌ها به تضعیف کارکرد تشکل‌های اقتصادی می‌پردازد.
شوراهای عالی
در نظام بروکراتیک ایران، بیش از ۵۰ و بنا به برخی گزارش‌ها بیش از ۱۰۰ شورای عالی وجود دارد. موضوعات شوراهای عالی هم تقریبا برابر با تمام موضوعات کشور است که برای جملگی آنها، به غیر از شورای عالی، ساختار بروکراتیک تخصصی موجود است. مثلا در امر اقتصاد، نظام بروکراتیک ایران همزمان وزارت اقتصاد، معاونت اقتصادی رئیس‌جمهور، شورای اقتصاد، شورای عالی هماهنگی اقتصادی سران سه‌قوه، ستاد فرماندهی اقتصاد مقاومتی، ستاد هماهنگی اقتصادی دولت و… دارد؛ وضعیت اقتصادی کشور هم نیازی به توصیف ندارد.
این شوراها که در بدو امر با هدف افزایش هماهنگی و اتخاذ تصمیم مشارکتی تشکیل شدند، در مسیر خود یا به ابزاری برای توزیع ریسک تصمیم (مثلا بیان گزاره‌ی تصمیم در شورا توسط جمع گرفته‌شد) یا به ابزاری برای دور زدن فرآیندهای قانونی تصمیم‌گیری بدل شده‌اند (در حوزه‌ی کاری نگارنده، سازمان حفاظت محیط‌زیست عمدتا برای دور زدن سایر قوانین، از جمله قانون بهبود مستمر محیط کسب‌وکار، مقررات را در قالب مصوبات شورای عالی محیط‌زیست و بدون دعوت یا اخذ نظر بخش خصوصی تصویب و ابلاغ می‌کند).
فارغ از کیفیت پایین حکمرانی کشور، انبوه مقررات متضاد و متناقض (که گاه برای مدیران کشور هم دست‌وپاگیر می‌شود) و کرختی ساختار بروکراتیک فربه و ناکارآمد دولت، امر ایجاد ساختارهای موازی از دو جنبه دیگر از جمله «ابزارزدگی در برخورد با مسائل» و «میل ذاتی بروکرات به ایجاد ساختارهای موازی» قابل بررسی است.
ابزارزدگی در برخورد با مسائل و نظریه بازی مار و پله
در سال ۲۰۰۱، پاتریک هادسن[۱]، روانشناس و استاد دانشگاه دلفت هلند، مدلی برای توصیف فرهنگ سازمانی، طبقه‌بندی اجزای مختلف سازمان بر مبنای سطح ادراک و نحوه جلب مشارکت ایشان ارائه کرد که این مدل امروزه در بسیاری از سطوح مدیریتی در جوامع کاربرد دارد. بر مبنای نظریه هادسن، ادراک اجزای هر سیستم در برخورد با مسائل و حل آنها به پنج سطح تقسیم می‌شود:
- ادراک بیمارگونه[۲]: آنان که از اساس وجود مسئله را انکار و آنقدر در برابر پذیرش آن مقاومت می‌کنند تا از آن محل ضربه بخورند.
- ادراک منفعلانه: آنان که وجود مسئله را پذیرفته اما اهمیت آنرا درک نمی‌کنند و سعی بر پنهان‌کاری یا توجیه کاستی‌ها دارند.
- ادراک حساب‌گرانه: آنان که اهمیت مسئله را درک کرده، اما از شناخت راه‌حل آن عاجزند و برای حل مسئله به جمع‌آوری ابزار، اتکاء به آمار، برگزاری جلسات، تشکیل کارگروه‌ها و دامن زدن به تعدد ساختارها و سازمان‌ها اقدام می‌کنند.
- ادراک پویا: آنان که راه‌حل را شناخته و از ظرفیت‌ها و ابزارها به صورت بهینه در حل مسئله بهره می‌برند.
- ادراک خلاق: آنان که مسئله را حل کرده و به دنبال پیش‌گیری از ریسک‌ها و حل مسائل جدیدند.
بر اساس مدل هادسن، اگر با وجود ساختارهای قدیمی و ریشه‌داری چون اتاق ایران، اتاق اصناف و اتاق تعاون به عنوان اتاق‌های سه‌گانه کشور که رئوس تشکل‌های اقتصادی هستند، همچنان در دولت مسئله «شنیده‌نشدن صدای تشکل‌ها» وجود دارد و دولت از جلب مشارکت ایشان در تصمیم‌گیری عاجز است، احتمالا مشکل در فقدان ساختار نباشد که با ایجاد یک شورای جدید حل شود.
اتاق ایران خود به‌تنهایی، قدیمی‌ترین سازمان و ساختار مدنی کشور است که در بیش از یک‌ونیم قرن فعالیت از زمان ناصرالدین‌شاه تاکنون، توان خود را در بررسی مسائل، نقد کاستی‌ها و ارائه مشاوره به نهاد حاکمیت نشان داده‌است. پس قاعدتا مشکل نه از فقدان ساختار، بلکه از سطح ادراک بروکرات از مسئله مشارکت است و متأسفانه این کاستی در ادراک، با ایجاد ساختار جدید حل نمی‌شود.
میل ذاتی بروکرات به ایجاد ساختارهای موازی و نظریه انتخاب عمومی
از دیدگاه جیمز بوکانان[۳]، برنده نوبل اقتصاد سال ۱۹۸۶ در نظریه انتخاب عمومی[۴] و ویلیام نیسکانن[۵] در نظریه بروکرات بودجه‌گیر[۶]، موازی‌کاری در نهادهای عمومی صرفاً یک خطای مدیریتی یا امر تصادفی نیست؛ بلکه محصول انگیزه‌های درونی بوروکرات‌ها برای ماندن در قدرت، بزرگ‌کردن سازمان، به حداکثر رساندن منابع دریافتی از بودجه‌ی عمومی و ایجاد گروه‌های ذی‌نفع وابسته است.
به عبارت دیگر، بروکرات نیز به مانند سایر بازیگران در صحنه اقتصادی جامعه، به‌دنبال به‌حداکثررساندن منافع سازمانی و گروهی خود است و حتی آنرا برابر با منافع عمومی می‌بیند. در چنین فضایی، بروکرات تلاش می‌کند با ایجاد مأموریت‌های جدید برای سازمان خود یا ایجاد ساختارهای موازی، بودجه و پرسنل بیشتری جذب کرده و در صورت حل مسئله، برای خود پرستیژ و و سرمایه‌ی اجتماعی بخرد.
این امر گاه سبب شکل‌گیری زمینه‌های بروز فساد ذیل سرفصل تسخیر اهداف عمومی[۷] و در شکل لابی‌گری، اسپانسرینگ، تبلیغات سیاسی و یا حتی هدر دادن منابع بر اهداف کم‌بازده اجتماعی و یا در جهت منافع ذی‌نفعان خاص (مثلا مشاوران، پیمانکاران و…) به جای عموم جامعه هم می‌شود که نهایتا به چرخه‌ی بسته و خود تقویت‌کننده‌ی فساد و وابستگی[۸] میان بروکرات‌ها و ذی‌نفعان خاص دامن می‌زند.
نهایتا اگر تقسیم‌بندی جامعه به سه نهاد اصلی دولت، بخش خصوصی و شهروندان را بپذیریم، طبیعتا وجود تشکل‌های مقتدر در نهاد بخش خصوصی یا شهروندان، مخل و مزاحم یکه‌تازی بروکرات در ساحت‌های مختلف جامعه خواهد بود و میل به مضمحل نمودن چنین ساختارهایی خودبه‌خود در او شکل می‌گیرد.
رقابت در عرضه کالای عمومی است یا خصوصی؟
بر اساس نظریات دیود هیوم[۹]، آدام اسمیت[۱۰] و پل ساموئلسن[۱۱]، کالاها به دو دسته‌ی عمومی و خصوصی طبقه‌بندی می‌گردند. کالاهای عمومی آن دسته از کالاها و خدمات هستند که در اختیار کل جامعه[۱۲] قرار می‌گیرند، غیر رقابتی[۱۳] و غیر بازدارنده[۱۴] هستند و وظیفه دولت‌ها دقیقا تامین کالاهای عمومی در برابر اخذ مالیات است (مثل امنیت، زیرساخت و…)[۱۵].
بر این اساس، عمده‌ی مأموریت‌های تشکل‌های اقتصادی در کشور نیز از جنس تولید کالای عمومی در برابر دریافت حق عضویت به صورت مستقیم یا غیرمستقیم است. دقیقا هم عمده‌ی اعتراض تشکل‌ها به دولت‌ها ایجاد تشکل‌های موازی و هموار نمودن مسیر کارشکنی در فعالیت ایشان است.
به عبارتی، در شرایطی که اتاق‌های سه‌گانه بازرگانی، اصناف و تعاون و تشکل‌های ذیل ایشان به صورت ارگانیک و بر اساس خواست و اراده‌ی ذی‌نفعان از پایین به بالا تشکیل شده‌اند (تشکل‌های خودانتظام)، همزمان مشاهده می‌گردد که دولت از طریق وزارت صمت، وزارت کار، وزارت کشاورزی، وزارت آموزش عالی و -در یکی از آخرین و عجیب‌ترین مواردی که نگارنده تجربه‌ی برخورد با آنرا داشت- معاونت علمی و فناوری ریاست‌جمهوری، به صورت از بالا به پایین اقدام به ایجاد ساختارهای تشکلی در قالب خانه‌های صنعت و معدن، انجمن‌های صنفی کارفرمایی، انجمن‌های همگن استانی، انجمن‌های علمی، کانون‌های هماهنگی دانش-صنعت-بازار و… می‌نماید (تشکل‌های دولت‌انتظام) که بدون مرزبندی مشخص میان شرح فعالیت ایشان و تشکل‌های اقتصادی، به موازی‌کاری و ایجاد اختلال در فضای کسب‌وکار کشور دامن زده می‌شود.
گاه در پاسخ به نقد تشکل‌ها در برابر موازی‌کاری، این گزاره از سوی دولت مطرح می‌شود که «مگر بخش خصوصی به دنبال رقابت نیست؟ خوب تشکل‌ها هم با هم رقابت کنند». این گزاره که بیشتر به سفسطه می‌ماند، دچار این نقص در استدلال است که رقابت در عرضه‌ی کالاهای خصوصی مفهوم می‌یابد و نه عرضه‌ی کالاهای عمومی. به زبان ساده، حضور بیش از یک تشکل تخصصی در یک حوزه‌ی کسب‌وکار، همان‌قدر تهی از معنا و مفهوم است که حضور بیش از یک رئیس‌جمهور در یک کشور!
موازی‌کاری و ناکارآمدی اقتصادی
بر اساس اصل کارآمدی، در طراحی یک سیستم همواره تلاش می‌شود از کمترین فرآیند به بیشترین نتیجه رسید، چرا که هر فرآیندی برابر با هزینه برای سیستم است. از این منظر، موازی‌کاری در سیستم‌ها از آن جهت نامطلوب است که با افزایش تعداد فرآیندها در یک جهت، هزینه کلی سیستم را بالا می‌برد و سیستم را ناکارآمد می‌نماید. از همین جهت در بهینه‌سازی سیستم‌ها، تجمیع فرآیندها[۱۶] یک هدف اساسی است.
وقتی در یک کشور، یک نهاد عمومی با مأموریت مشخص، بخشی از منابع خود را بر مأموریت یک نهاد عمومی دیگر هزینه می‌کند (مثلا شهرداری وارد امر آموزش می‌شود) یا اصلا برای یک مأموریت چند نهاد وجود دارد (مثال وزارت اقتصاد، معاونت اقتصادی رئیس‌جمهور و… در ابتدای متن)، آنچه در عمل رخ داده‌است آن است که به دلیل موازی‌کاری، شهروندان برای یک خدمت عمومی چند بار مالیات داده‌اند. در مقابل، ساختارهای موجود به دلیل کم‌خدمتی به مالیات‌دهندگان، کار خود را به درستی انجام نداده‌اند که این ضرورت برای ایجاد یا ورود سازمان‌های دیگر به موضوع پیش آمده‌است.
این وضعیت که دولت با کیفیت پایین حکمرانی خود، به صورت فعالانه به جامعه تحمیل می‌کند، در ناکارآمدی اقتصادی و بی‌عدالتی در تخصیص منابع مالیاتی خلاصه می‌شود و با توزیع رانت، تضعیف نهادها و افزایش فساد تقویت می‌گردد.
برون‌رفت از چنین وضعی نیز صرفا از مسیر افزایش کیفیت حکمرانی (ارتقاء شفافیت، پاسخگویی، مشارکت حقیقی با نهادهای مدنی و بخش خصوصی، حاکمیت قانون و مبارزه با فساد، کارآمدسازی دولت و…) ممکن است و بس؛ هیچ شورای عالی جدیدی قابلیت حل مسائل مزمن اقتصاد ایران را ندارد.
[۱] Patrick Hudson
[۲] شناخت بیمارگونه یا Pathological که گاه بدوی هم خوانده می‌شود، ابتدایی‌ترین نوع شناخت و ادراک است که به عنوان مکانیزم دفاعی انسان‌ها و حیوانات در برابر خطرات، به صورت غریزی و تکوینی در وجود ایشان نهادینه شده و محصول تکامل موجودات زنده است.
[۳] James M. Buchanan
[۴] Public Choice Theory
[۵] William Niskanen
[۶] Budget-Maximizing Bureaucrat
[۷] Capture of Public Purposes
[۸] Corruption-Dependency Cycle
[۹] David Hume
[۱۰] Adam Smith
[۱۱] Paul Samuelson
[۱۲] چه آنها که مالیات می‌دهند و چه آنها که نمی‌دهند.
[۱۳] مصرف یک فرد، مصرف دیگران را کاهش نمی‌دهد.
[۱۴] نمی‌توان افراد را از مصرف آن منع کرد.
[۱۵] در گزارش‌های حکمرانی سالانه بانک جهانی از سال ۱۹۹۶ تاکنون، فساد و تعارض منافع به عنوان عوامل اصلی شکست دولت‌ها در تامین اثربخش کالای عمومی شناسایی شده و بر شفافیت، پاسخگویی، مبارزه با فساد، تمرکز بر داده‌های قابل اندازه‌گیری و راهکارهای نهادی تأکید شده است. اگر به عنوان نمونه تامین روشنایی خیابان(کالای عمومی) به یک تولیدکننده برق(کالای خصوصی) سپرده شود، تمایل طبیعی به کسب سود بیشتر وی را وادار می‌کند در یک موقعیت متعارض، با بیش‌اظهاری برق تخصیص‌شده به شبکه روشنایی عمومی سود خود را کمتر نشان داده و در عین حال با کم کردن کیفیت روشنایی معابر از هزینه خود بکاهد؛ حساب‌های رسمی و غیررسمی او تناقض پیدا می‌کند؛ با انباشت درآمد غیررسمی گروهی از تصمیم‌گیرندگان را به تبانی با خود ترغیب می‌کند؛ و نهایتا در یک وضعیت انحصاری رویه ضد رقابتی خود را تداوم می‌بخشد.
