فساد سازمان‌یافته، کاستی ابزارها و تعارض منافع در مدیریت پسماند
«ابزارهای جلب مشارکت و همکاری نقش‌آفرینان یک سیستم، به‌طورکلی از پایین به بالا عبارتند از ترساندن از تنبیه و جریمه (گفتمان سلبی)، تحریک حس منفعت‌طلبی اقتصادی (گفتمان انگیزشی یا برد-برد) و تبدیل هدف سیستم به ارزش اخلاقی و فرهنگی (گفتمان ایجابی).
در کشور ما، به‌صورت تاریخی، ابزار دوم مغفول مانده و اگر به کردار مدیران سیستم‌ها (پدر، معلم، استاد، کدخدا، رئیس، پادشاه، حاکم و…) بنگریم، یا تنبیه و مجازات می‌بینیم یا نصیحت و پند و اندرز! به‌این‌علت که مدیر سیستم می‌خواهد اجزای سیستم با وی همکاری کنند، اما نمی‌خواهد ایشان را در منافع حاصل از فعالیت سیستم سهیم کند و همه منافع را برای خود می‌خواهد.
بر همین اساس اگر سیستم مدیریت پسماند ایران را در ترازوی حکمرانی خوب بسنجیم، به سه مانع بزرگ در برابر تحقق مشارکت برمی‌خوریم عبارت از فساد سازمان‌یافته، کاستی ابزارها و تعارض منافع.»
جلب مشارکت، چرا و چگونه؟
ابزارهای جلب مشارکت و همکاری نقش‌آفرینان یک سیستم در هر سطحی (مثلا خانواده، شرکت، تیم، جامعه و…)، بر پایه‌ی نوع و جنس ادراک اجزای مختلف آن سیستم، به طور کلی از پایین به بالا عبارتند از ترساندن از تنبیه و جریمه (گفتمان سلبی)، تحریک حس منفعت‌طلبی اقتصادی (گفتمان انگیزشی یا برد-برد) و تبدیل هدف سیستم به ارزش اخلاقی و فرهنگی (گفتمان ایجابی).
در کشور ما، به صورت تاریخی، ابزار دوم مغفول مانده و اگر به کردار مدیران سیستم‌ها (پدر، معلم، استاد، کدخدا، رئیس، پادشاه، حاکم و…) بنگریم، یا تنبیه و مجازات می‌بینیم یا نصیحت و پند و اندرز!
در میان این سه گفتمان، پیاده‌سازی گفتمان سلبی از همه راحت‌تر و البته ناکارآمدتر است، راحتی از این جهت که بدون ذره‌ای ظرافت، هزینه‌ای اندک دارد و ناکارآمدی از این جهت که کاملا تحت تأثیر محیط است و مادامی که تنبیه از میان رود، همکاری هم از میان خواهد رفت.
گفتمان سوم نیز از همه دشوارتر و البته پایدارتر است. دشوار از این جهت که با معنویات و ارزش‌ها و باورها سر و کار دارد که اموری انتزاعی هستند و شخصی. مخاطب این گفتمان نیز صرفا و تنها کسانی هستند که امری را پذیرفته و اهمیت آنرا درک کرده‌باشند که همین دو نکته تعداد مخاطبان را کاهشی چشمگیر می‌دهد. پایدار از این جهت که وقتی امری تبدیل به ارزش و باور شخصی شد، تأثیرپذیری آن از محیط بسیار اندک خواهد بود.
در اینجاست که گفتمان دوم اهمیت می‌یابد و در آن مدیر یک سیستم، اجزای سیستم را در منافع حاصل از فعالیت آن سیستم سهیم می‌کند و در مقابل این شراکت، از ایشان همکاری می‌گیرد. دقیقا هم در همین جاست که به صورت تاریخی در سیستم‌های موجود در ایران مقاومت می‌بینیم، به این علت که مدیر سیستم می‌خواهد اجزای سیستم با وی همکاری کنند، اما نمی‌خواهد ایشان را در منافع حاصل از فعالیت سیستم سهیم کند و همه منافع را برای خود می‌خواهد.
مدیریت پسماند، چرایی مشارکت شهروندی و موانع حکمرانی خوب
در یک جامعه، زندگی روزانه یکایک شهروندان، به تولید پسماند می‌انجامد، پس هیچ شهروندی از سیستم مدیریت پسماند خارج و مستثنی نیست. حال برای مدیریت پسماند یک جامعه در مراحل تفکیک و جمع‌آوری، یا باید افرادی استخدام شوند که پسماند یکایک شهروندان را مدیریت کنند که این مستلزم صرف هزینه‌ی بسیار بالای نیروی انسانی است (به‌راستی با استخدام چند نفر می‌توان پسماند ۸۰ میلیون نفر را به خوبی تفکیک کرد؟)، یا با جلب همکاری از خود شهروندان این فرآیند را پیش برد.
تمامی مطالعات و تجربیات موفق جهانی، بدون استثناء نشان داده‌اند کارآمدی مدیریت پسماند بدون جلب مشارکت شهروندی ممکن نیست. به عبارتی اگر هر فرآیندی در جامعه را توانستیم با ابزارهایی جز مشارکت شهروندی پیش ببریم، این مدیریت پسماند را نخواهیم توانست!
پس باید سیستمی طراحی کرد که در آن بتوان همزمان هم از ابزارهای سلبی (وضع جریمه)، هم ایجابی (فرهنگسازی)، و هم مهم‌تر از این دو، ابزار انگیزشی (تحریک حس منفعت‌طلبی) استفاده کرد که در مدیریت پسماند در ایران، به مانند بسیاری از حوزه‌های دیگر، در بخش بهره‌گیری از ابزار انگیزشی عدم تمایل حکمرانان به سهیم نمودن شهروندان در منافع اقتصادی فرآیندها را شاهد هستیم.
حکمرانی در لغت یعنی فرآیند تصمیم‌گیری و حکمرانی خوب، مفهومی است که با ۸ شاخص (مشارکت، شفافیت، پاسخگویی، مسئولیت‌پذیری، برابری، کارآمدی و اثربخشی، قانون‌محوری، اجماع و اقناع‌محوری) در مدیریت سیستم‌ها، از جمله اداره‌ی جوامع مصداق دارد. همچنین حکمرانی خوب در جوامع، جایی میان حاکمیت، بازار و شهروندان قرار می‌گیرد و بر ستون‌های قانون‌سالاری، بهره‌وری و مردم‌سالاری استوار است.
اگر سیستم مدیریت پسماند را تحلیل کنیم، نقش‌آفرینان (Stakeholder) آن سیستم عبارتند از شهروندان، حاکمیت، تشکل‌ها، کارگران، کارفرمایان و نهادهای مالی.
حال اگر مدیریت پسماند ایران را در ترازوی حکمرانی خوب بسنجیم و گفته‌های بسیاری از نقش‌آفرینان این حوزه (از مسئولین نهادهای حاکمیتی اعم از نمایندگان مجلس، شورای شهر، سازمان حفاظت محیط‌زیست، شهرداری‌ها تا فعالان نهادهای شهروندی اعم از بخش خصوصی، فعالان مدنی، تشکل‌ها، NGOها و…) را گواه قضاوت خود قرار دهیم، به سه مانع بزرگ در برابر تحقق حکمرانی خوب در مدیریت پسماند برمی‌خوریم که این سه عبارتتد از فساد سازمان‌یافته، کاستی ابزارها و تعارض منافع.
فساد سازمان‌یافته، کاستی و ناکارآمدی ابزارها و تعارض منافع
فساد حاکم بر جمع‌آوری، تفکیک و پردازش پسماندها خصوصا در کلانشهرها، که گاه مافیای پسماند نامیده می‌شود، فسادی سازمان‌یافته و منسجم با شبکه‌سازی قوی و دارای گردش‌های مالی بالاست که گاه حتی پوششی برای پولشویی و قاچاق است. حتی به اعتراف برخی مسئولان نهادهای حاکمیتی، این باندهای مافیایی و تبهکار گاه با بدنه‌ی شهرداری‌ها در ارتباط بوده و شهرداری مافیای پسماند را می‌شناسد. در عین حال، ابعاد این باندهای مافیایی و فساد سازمان‌یافته در حال گسترش با سرعتی بسیار بیشتر از سرعت اقدامات حاکمیت در برخورد با آن است. آخرین نمونه‌ی این امر، خبر تکان‌دهنده‌ی تبدیل ۵۰۰ قطعه زمین کشاورزی در اطراف کهریزک به انبار و گاراژ جمع‌آوری، تفکیک و پردازش زیرپله‌ای پسماند در مقابل پرداخت نقدی ۷ تا ۷۰ میلیون تومان اجاره توسط بهره‌بردار به کشاورزان و تردد پرتعداد روزانه‌ی کامیون‌های زباله‌گردی از تهران به آنجا بوده‌است!
رویکرد حاکمیت در برخورد با این فساد سازمان‌یافته بسیار منفعلانه، واکنشی، دستوری، کند و تنبل است و ابزارهایی چون صدور بخشنامه «ممنوعیت زباله‌گردی» در کنار «نداشتن حق برخورد و توقیف با کامیون‌های زباله‌گردان»، چاپ بنرهای «تماس با شهرداری در صورت مشاهده کودک زباله‌گرد» و انتقاد تکراری و کلیشه‌ای مسئولان از «نیاز به فرهنگسازی در میان مردم» و «عدم همکاری نهادهای مسئول»، تاکنون به هیچ عنوان کارآمدی و اثربخشی لازم برای مقابله با این فساد در حال گسترش را نداشته‌اند و به روشنی، نه‌تنها زباله‌گردی در کلانشهرها کاهش نیافته، بلکه افزایشی دوچندان یافته!
در کنار این‌ّها، در دو دهه‌ی اخیر، شهرداری‌ها از تصدی‌گر (نهاد حاکمیتی) به کارفرما (بنگاه اقتصادی) تبدیل شده‌اند که هدف اولشان به جای خدمت، به حداکثر رساندن درآمد در رقابت اقتصادی در بازار است. بر همین اساس نگاه شهرداری‌ها از «پسماند به مثابه یک مشکل که باید حل شود» به «پسماند به مثابه یک کالا که باید فروخت» تبدیل شده‌است و گاه حتی در میان مدیران شهرداری رقابتی بر سر کسب درآمد از فروش پسماند به عنوان یک دستاورد دیده می‌شود! چنین رویکردی به دنبال خود فشار بر پایین‌دست (شرکت‌های بازیافت پسماند) و تعارض منافع با مشارکت شهروندان (گفتمان انگیزش و تحریک حس منفعت‌طلبی شهروندان برای مشارکت در چرخه‌ی مدیریت پسماند) را می‌آورد و با ناممکن شدن مشارکت شهروندی و بخش خصوصی، مدیریت پسماند در دور باطل ناکارآمدی باقی می‌ماند.
به عنوان مثال، از مصادیق مهم تعارض منافع میان شهرداری با شهروندان و بخش خصوصی در مدیریت پسماند می‌توان به فشار شهرداری‌ها به استارت‌آپ‌های نوپای جمع‌آوری و تفکیک پسماند از درب منازل اشاره کرد که شهرداری‌ها با صدور نظام‌نامه نحوه فعالیت ارائه‌دهندگان خدمات هوشمند تفکیک پسماند ارزشمند، استارت‌آپ‌ها را ملزم نموده‌اند که:
- از شهرداری مجوز فعالیت بگیرند.
- پسماند ارزشمند جمع‌آوری‌شده از هر منطقه را فقط به پیمانکار پسماند همان منطقه (طرف قرارداد شهرداری) تحویل دهند.
- قیمت خرید انواع پسماند خشک ماهانه توسط شهرداری تعیین شود.
- یک درصد از درآمد ماهانه حاصل از فروش پسماند به عنوان کارمزد پشتیبانی سامانه و نظارت به شهرداری پرداخت کنند.
مدیریت پسماند در ترازوی حکمرانی خوب
اگر مدیریت پسماند در کشور را در ترازوی حکمرانی خوب در سه بخش حاکمیت، شهروندان و بازار بگذاریم خواهیم دید:
در بخش حاکمیتی، در قانون مدیریت پسماند هیچ اشاره‌ای به بازار و شهروندان نشده‌است که این گواه روشنی بر فاصله‌ی این قانون از حکمرانی خوب است. در این قانون صرفا برای نهادهای دولتی (قوه مجریه) مسئولیت‌هایی در حوزه‌های برنامه‌ریزی، اجرا و نظارت ذکر شده که همین نیز، قانون را از یک سند حاکمیتی پایین‌تر می‌آورد و کاملا دولتی می‌کند! همچنین پس از گذشت ۱۵ سال از تصویب این قانون، بسیاری از اهداف و مواد این قانون نامحقق مانده و به گواه بسیاری از مسئولین خصوصا در حوزه‌ی اجرا، تناسب چندانی میان اختیارات و مسئولیت‌های نهادهای نقش‌آفرین در این قانون وجود ندارد.
در بخش بازار، مناسبات بازار پسماندها، غیرشفاف، فسادآلود و ضدرقابتی است و نقش‌آفرینان زیرزمینی و تراکنش‌های این بازار قابل ردگیری و نظارت برای دستگاه حاکمیت نبوده‌اند. ابزارهای کنونی و ادامه‌ی این شرایط نیز، امکان و توان هدایت فعالان بخش تاریک بازار، به شفافیت و قانون‌مداری را ندارند و بخش زیرزمینی روز به روز بزرگتر و قدرتمندتر از بخش قانون‌مند می‌شوند. همچنین، این بازار از بالادست تا پایین‌دست، آزاد، منصفانه و رقابتی نیست و بالادست امکان اعمال فشار در قیمت‌گذاری به پایین‌دست را به صورت طبیعی دارد.
از دیدگاه هزینه-فایده نیز، بهره‌وری بر کلیت اقتصاد مدیریت پسماند کشور حاکم نیست و هزینه‌های حوزه‌ی اجرا بسیار بیشتر از درآمدهای آن در این حوزه است، چراکه بر اقتصاد مدیریت پسماند ایران، کلیشه‌ی «طلای کثیف» یکه‌تازی می‌کند و برخی همچنان معتقدند «هزینه مدیریت پسماند از فروش بخش ارزشمند آن تأمین می‌گردد»؛ حال آنکه در هیچ تجربه‌ی موفق جهانی چنین مدلی پیاده نگردیده‌است. همین مدل ناپایدار و غیرعلمی اقتصاد مدیریت پسماند کشور است که شهرداری‌ها را به بالا بردن کف مزایدات و رقابت بر کسب درآمد از پسماندفروشی هدایت می‌کند.
در بخش شهروندی، بدل گردیدن فعالیت شهرداری از مدیریت تصدی‌گرایانه (خدمت)، به مدیریت کارفرمایی (رقابت) باعث بروز تعارض منافع میان این نهاد حاکمیتی و نهادهای شهروندی شده‌است، چراکه کارآمدسازی مدیریت پسماند با مشارکت شهروندی و سهیم نمودن ایشان در منافع چرخه به عنوان انگیزش، با به حداکثر رساندن درآمد از فروش پسماند جمع‌شدنی نیست. بر همین اساس، این تعارض منافع در کنار سایر قوانین مخل کسب‌وکار موانع جدی مشارکت شهروندان و بخش خصوصی در این حوزه هستند.
چند گام به سوی حکمرانی خوب در مدیریت پسماند
سیستم مدیریت پسماند کشور در بن‌بست ناکارآمدی گرفتار آمده و بی‌تردید گذشت زمان و ادامه‌ی روند کنونی، آنرا از بن‌بست خارج نمی‌کند. زیرا گذر از این بن‌بست نیازمند افزایش کیفیت فرآیندهای تصمیم‌گیری و حکمرانی از دو مسیر است:
اول، ایجاد نهادی میان حاکمیت، بازار و شهروندان با اختیارات و مسئولیت‌های مشخص که باعث شفاف نمودن مناسبات حاکم بر بازار و ایجاد ابزار نظارت سیستماتیک بر گردش‌های مالی این حوزه، انحصارزدایی و اصلاح رویه‌های ضدرقابتی و تبعیض‌آمیز، هدایت فعالان به قانون‌محوری و برخورد با فساد، هموار نمودن مسیر برای تولد کسب‌وکارهای نوین و رشد اشتغال کارآمد و کم‌هزینه و نهایتا تفکیک اجرا از تصدی‌گری و بازگشت نهادهای حاکمیتی و عمومی به علت وجودی خود (خدمت به جامعه) شود.
دوم، احیاء سرمایه‌ی فرسوده‌ی اجتماعی و مشارکت دادن شهروندان در مدیریت جامعه، که این امر مستلزم عبور از نگرش سطحی، بخشی و بنگاهی در برابر منافع ملی، ایجاد انگیزه‌ی اقتصادی برای شهروندان در راستای شرکت و همکاری در فرآیندها و تحقق تفکیک پسماند در مبدا با همکاری شهروندان است که این راه کاهش هزینه‌های چرخه و کارآمدسازی فرآیندهای پایین‌دستی از جمله بازیافت، بازیابی و دفن را در پی خواهد داشت.
