یادداشت رئیس انجمن خدمات اقتصاد چرخشی ایران در هفت صبح: «فساد، محیطزیست و حاکمیت قانون»
«در سالیان اخیر از دستگیریها و گرفتاریهای مدیران و کارمندان دستگاههای دولتی، از جمله سازمان حفاظت محیطزیست مکررا شنیدهایم. از آخرین نمونه آن در یکی از دفاتر حساس سازمان که عموما با خودروسازها سروکار دارد، کمتر از ۲ ماه میگذرد. همزمان ترجیعبند اغلب مقررات مرتبط با سازمان حفاظت محیطزیست چنین عبارتهایی است: «به تشخیص سازمان» و «پس از تأیید سازمان». اصلا اصرار سازمانی که از نظر توان، استعداد و نیروی انسانی چنین تحت فشار است و در کار یومیه خود با چالشهای جدی مواجه است، برای ایجاد اختیارات و مجوزهای جدید برای خود، فینفسه عجیب است.
در مقابل اما روشن است که هر گاه معیار قضاوت، از مقررات و رویههای مشخص و شفاف، تبدیل به تشخیص شخصیتهای حقوقی یا حقیقی شود، بدونتردید زمینهای برای مذاکره و امضاء طلایی فراهم میشود و زمینهی بروز فساد، خودبهخود افراد مستعد آلوده شدن به فساد را تولید میکند. پس تا وقتی ۱۰ مجوز و امضاء برای واردات نوعی از ضایعات به کشور یا ورود یک خودرو به چرخه مصرف در یک نهاد وجود داشته باشد، تبعا ۱۰ زمینه مستعد فساد وجود دارد.»
یادداشت امین صدرنژاد، رئیس انجمن خدمات اقتصاد چرخشی ایران در روزنامه هفت صبح، ۱۵ مردادماه ۱۴۰۵
مقدمه
در روزهایی که ایده نوشتن این یادداشت را داشتم، صدیقه ترابی، معاون محیطزیست انسانی سازمان حفاظت محیطزیست از کار برکنار شد. فارغ از ارتباط دوستانه، خاستگاه شغلی وی خارج از ساختار سازمان حفاظت محیطزیست بود و با نگاهی متفاوت از نگرش روتین آن سازمان، شخصیتی بود که دغدغه اصلاح ساختارهای ناکارآمد و مستعد بروز فساد در سازمان را داشت. برای وی در ادامهی مسیر آرزوی موفقیت میکنم.
از حاکمیت قانون تا حاکمیت با قانون
در ادبیات مدرن حکمرانی، شهروندان آزاد به انجام همه کار هستند، مگر آن که قانون صراحتاً منع کرده باشد. در مقابل حکومتها مجاز به انجام هیچکاری نیستند، مگر آن که قانون صراحتاً اختیار و حدود انجام آن کار را به ایشان محول کردهباشد. به عبارتی شهروندان صاحب حق ذاتی، مفروض و پیشینی بوده و حکومتها فاقد حق ذاتی، مفروض و پیشینی هستند.
بر مبنای این منطق که ریشه در آراء و عقاید مونتسکیو و جان لاک در غرب و رساله «یک کلمه» میرزا یوسفخان مستشارالدوله در ایران دارد، قانون ذاتا برای مهار و محدود کردن قدرت عمومی به وجود آمده، نه برای اعمال قدرت عمومی؛ هرچند که این موازنه به تدریج در اغلب کشورهای جهان برعکس شده و اکنون چه در کشورهای توسعهیافته و چه درحالتوسعه، قانون تبدیل به ابزار حاکمیت برای بسط قدرت، پیشبرد اهداف خود در جامعه و سیطرهی بیشتر به حقوق شهروندان گردیدهاست.
اینجاست که مفهوم حاکمیت قانون[۱] در مقابل حاکمیت بوسیلهی قانون[۲] قرار میگیرد.
حدود مجاز یا استاندارد؟
در ایران، اصلیترین مقرراتی که معیار تشخیص آلایندگی یا عدمآلایندگی یک بنگاه اقتصادی توسط سازمان حفاظت محیطزیست قرار میگیرند، عبارتند از:
- حد مجاز انتشار آلایندههای هوا در صنایع (مصوب ۱۳۹۷)
- حدود مجاز آلودگی صوتی (مصوب ۱۳۹۷)
- استانداردهای خروجی فاضلاب (مصوب ۱۳۷۳) و استاندارد تخلیه پساب به دریاهای ایران (مصوب ۱۳۹۹)
- حدود مجاز آلودگی خاک (مصوب ۱۳۹۸)
غیر از مورد ۴ که به استناد ماده ۱۱ قانون حفاظت از خاک مصوب سازمان حفاظت محیطزیست است، سایر مقررات یادشده مصوب هیئتوزیران هستند.
اولین نکته که در نگاهی به اسامی این مقررات مشاهده میشود آن است که چرا برخی عنوان «حدود مجاز» دارند و برخی «استاندارد»؟ ثانیا چرا مرجع تصویب عمدتا هیئتوزیران است و در یک مورد خود سازمان حفاظت محیطزیست؟
شاید پاسخ سطحی به این دو سوال آن باشد که «چون قانون چنین تعیین کرده»؛ اما موضوع اصلا از آنجا سرچشمه میگیرد که بر اساس قانون تقویت و توسعه نظام استاندارد، از سال ۱۳۹۶ سازمان ملی استاندارد تنها مرجع رسمی سیاستگذاری، نظارت و هدایت نظام استاندارد در کشور است که به دلیل سابقه، تجربه و ارتباطات بینالمللی خود، این کار را از روشهای نسبتا استانداردی انجام میدهد. همچنین بر اساس این قانون، هیچ سازمان یا نهاد دیگری حق وضع استاندارد در کشور را ندارد.
از نظر ماهوی، مقادیر مجاز انتشار کاملا از جنس استاندارد هستند و فرآیند تعیین آنها باید از مسیر فرآیندهای روتین تدوین استاندارد بگذرد و این باعث میشود که بر اساس قانون، سازمان متولی تعیین و تدوین و نظارت بر آنها سازمان ملی استاندارد باشد. پس نزدیکترین راه برای خارج کردن چنین اموری از حیطهی قانون و سازمان ملی استاندارد چیست؟ حاکمیت با قانون و خلق عناوین و اختیارات جدید! واژه «استاندارد» را به «حدود مجاز» تبدیل میکنیم، مرجع تصویب هم اگر زورمان رسید در سازمان حفاظت محیطزیست نگه میداریم و اگر نرسید در سطح وزیران کشور.
کیفیت قانونگذاری و کیفیت اجرا
عمدهی قوانین محیطزیستی که در یک دههی اخیر در کشور وضع و جاری شدهاند (مواد ۲۷ تا ۲۹ قانون مالیات بر ارزش افزوده، قانون هوای پاک، قانون کمک به ساماندهی پسماندها، ماده ۲۲ قانون برنامه هفتم و…)، مبتلا به مسائل اساسی از منظر حقوقی، فنی و حکمرانی هستند.
شتاب افت کیفی این قوانین نیز بسیار بالاست. یعنی هر چه جلوتر میآییم، قوانین مسئلهدارتر میشوند و به ماده ۲۲ قانون برنامه هفتم که میرسیم، اصلا قانون خود به زمینهساز بروز فساد و عدم کارکرد ابزارهای محیطزیستی تبدیل میشود. مثلا:
- در بند الف، صرفا «طرحهای بزرگ جدید و طرحهای توسعهای بزرگ» مشمول ارزیابی اثرات محیطزیست شدهاند. با همین عبارت در متن قانون، فهرست پروژههای مشمول ارزیابی یکجا منهدم شد! یعنی دیگر مهم نیست که آثار طرح چقدر قابل ملاحظه باشد یا طرح در کجا باشد، فقط اندازه طرح مهم است. مثلا یک زبالهسوز کوچک در یک استان شمالی، گرچه دارای آثار مخرب بسیار قابلملاحظه است، اما چون کوچک است دیگر مشمول ارزیابی نمیشود.
- در بند ب، «طرحهای کلان توسعهای دستگاههای اجرایی» مشمول ارزیابی راهبردی محیطزیست شدهاند و سازمان باید آنها را تأیید کند. این در حالی است که در کل کشور یک شرکت مشاور برای اجرای SEA یا یک طرح ارزیابی راهبردی محیطزیستی تاکنون انجام نشدهاست و اصلا ساختار تصمیمگیری کشور برای طرحهای کلان یا حتی وضع همین قوانین برنامههای توسعهای نیز از بیخ بر مبنای ارزیابی راهبردی محیطزیست نیست.
- در بند پ، مصداقی عینی و عملیاتی برای ایجاد موقعیت تعارض منافع و افزایش فساد در جامعه با برقرار نمودن ارتباط مالی میان «ناظر و منظور» ارائه شدهاست؛ چنین که بر اساس قانون، واحدی که بر آن نظارت میشود باید هزینه نظارت را به آزمایشگاهی که به نیابت از سازمان حفاظت محیطزیست به او نظارت کرده بپردازد! فارغ از اینکه کارفرمای آزمایشگاه، سازمان بوده و باید هزینه را میپرداخته (یا حداقل رابطهی مالی غیرمستقیم ایجاد مینموده)، مشخص است که ارتباط مالی میان ناظر و منظور امکان پرداخت رشوه برای تغییر نتیجه یا امکان گروکشی در پرداخت در صورت اعلام نتیجه نامناسب برای ناظر فراهم میسازد.
مبارزه با فساد، از تشخیصمحوری تا قانونمداری
یکی از معروفترین تعاریف از فساد، سوءاستفاده از قدرت عمومی برای کسب منافع شخصی است. در سالیان اخیر از حضور نهادهای امنیتی و نظارتی و دستگیریها و گرفتاریهای مدیران و کارمندان دستگاههای دولتی، از جمله سازمان حفاظت محیطزیست مکررا شنیدهایم. از آخرین نمونه آن در یکی از دفاتر حساس سازمان که عموما با خودروسازها سروکار دارد، کمتر از ۲ ماه میگذرد.
همزمان ترجیعبند اغلب مقررات مرتبط با سازمان حفاظت محیطزیست چنین عبارتهایی است: «به تشخیص سازمان» و «پس از تأیید سازمان». اصلا اصرار سازمانی که از نظر توان، استعداد و نیروی انسانی چنین تحت فشار است و در کار یومیه خود با چالشهای جدی مواجه است، برای ایجاد اختیارات و مجوزهای جدید برای خود، فینفسه عجیب است.
در مقابل اما روشن است که هر گاه معیار قضاوت، از مقررات و رویههای مشخص و شفاف، تبدیل به تشخیص شخصیتهای حقوقی یا حقیقی شود، بدونتردید زمینهای برای مذاکره و امضاء طلایی فراهم میشود و زمینهی بروز فساد، خودبهخود افراد مستعد آلوده شدن به فساد را تولید میکند.
پس تا وقتی ۱۰ مجوز و امضاء برای واردات نوعی از ضایعات به کشور یا ورود یک خودرو به چرخه مصرف در یک نهاد وجود داشته باشد، تبعا ۱۰ زمینه مستعد فساد وجود دارد و به باور نگارنده، عملکرد دستگاههای نظارتی در مبارزه با فساد میتوانست به مراتب کارآمدتر و اثربخشتر باشد، اگر ایشان به جای برخورد واکنشی با افرادی که آلوده به فساد شدهاند، به صورت کنشگرانه، از پیشتر زمینههای بروز فساد را از میان میبرد.
حکمرانی خوب، پروژه یا پروسه؟
پیش از وقع جنگ تحمیلی رمضان، نگارنده درگیر جلسات تدوین استاندارد حکمرانی خوب برای بخش دولتی بود، چرا که رئیسجمهور به رئیس سازمان ملی استاندارد دستور داده بودند که این استاندارد باید تدوین شود.
نکتهای که رئیسجهمور در هنگام صدور این دستور به آن بیتوجه بوده آن است که حکمرانی خوب، به هیچ عنوان منطقی از بالا به پایین یا یک پروژه حاکمیتی برای اجرا در سطح کشورها نبوده و اصلا نمیتواند باشد؛ بلکه منطق و فرآیندی بودهاست که از رقابت، توسعه و قدرتمندشدن بخش خصوصی شکل گرفته و به سطح حاکمیتی سرایت کردهاست.
بسیاری از اصول و شاخصهای این مفهوم، ریشه در تکامل تاریخی مفهوم حکمرانی شرکتی دارند و محصول فرآیند چنددههای سرایت مفاهیم از بنگاهها به دولتها هستند؛ فرایندی که طی آن روشها، ارزشها و منطقهای مدیریتی شرکتها، از جمله کوچکسازی ابعاد سازمان، توانمندسازی سازمان و انضباط مالی سازمان به قلمروی حکمرانی عمومی سرایت کرد[۳].
به عبارت دیگر، به اقتضای مناسبات بازار و به منظور مدیریت ریسکهای B2B و B2C، به مرور زمان شرکتها کوچکتر، بدنهی شرکتها توانمندتر و مدیریت شرکتها کارآمدتر و اثربخشتر شدهاند. همچنین در خلال چنین گذاری، اصول و استانداردهایی برای بهبود مستمر عملکرد شرکتها میان ایشان مورد توافق قرار گرفته و در فضای کسبوکار همهگیر شده و به مرور به دولتها سرایت کردهاست. پس حکمرانی خوب، نه الگویی برای پیادهسازی در دولتها و جوامع به صورت از بالا به پایین، بلکه نتیجهی فرآیند توسعه و تکامل نهادی است.
تقلید همسانگونه و گامهای کوچک اصلاحی
تجربهی جهانی نشان میدهد الگوبرداری کشورهای کمترتوسعهیافته از الگوهای حکمرانی، نهادی و یا توسعهای کشورهای توسعهیافته، عملا در عموم موارد به شکست انجامیدهاست. در حقیقت مفهومی که از آن با عنوان تقلید همسانگونه[۴] یا همسانساز یاد میشود، شرایطی است که در آن فرمها تقلید میشود، اما به دلیل ناتوانی نهادی، ناکارآمدیها در قالب فرمهای جدید بازتولید میشوند و مسائل حلنشده باقی میمانند، مثلا:
- مقررات مرتبط با شفافیت تصویب میشود، اما فرهنگ گزارشدهی وجود ندارد و بسیاری از نهادها جزء مستثنیات گزارشدهی قرار میگیرند.
- نهادهای نظارتی یا ضدفساد شکل میگیرند، اما از نظر ساختاری و عملکردی فاقد استقلال بوده و پاسخگو نیستند.
- لوایح و مقررات تصویب میشوند، اما مورد توافق نیستند یا قابلیت اجرایی نداند.
مت اندروز در تبیین این وضعیت، از استعاره آفتابپرست استفاده میکند؛ به این معنا که دولتها مانند آفتابپرست رنگ خود را با محیط (استاندارهای جهانی) تغییر میدهند، اما این تغییر تنها در سطح پوست یا ظاهر است و ماهیت ساختاری آنها تغییری نمیکند.
در مواجهه با این چالشها و برای رهایی از تلهی تقلید همسانگونه، اندروز پیشنهاد میکند که توسعه حکمرانی نه از طریق کپی کردن فرمها، بلکه از طریق یک فرآیند مستمر از آزمون، خطا و یادگیری در سطح عملیاتی با برداشتن گامهای کوچک اصلاحی صورت گیرد تا بدین ترتیب، قابلیتهای اجرایی واقعی در دل ساختارهای دولتی نهادینه شود و فاصله میان ظاهر نهادی و کارکرد واقعی، کاهش یابد.
[۱] Rule of Law
[۲] Rule by Law
[۳] از دهه ۱۹۷۰ میلادی به بعد، شرکتهای بزرگ، بهویژه در صنایع انرژی، نفت و گاز، بهواسطه بحرانهای مالکیت-مدیریت، پیچیدگی زنجیره تأمین، ریسکهای مالی و فشار نهادهای نظارتی (مانند مقررات SEC در آمریکا و استانداردهای OECD در کشورهای عضو سازمان همکاری و توسعه اقتصادی) ادبیات حکمرانی در سازمانها را ارتقاء دادند و از این ساحت، اصولی چون شفافیت مالی، پاسخگویی مدیران، مدیریت ریسک، کنترل داخلی، کارایی عملکرد، گزارشدهی و نظارت مؤثر، به منظور کاهش ریسکهای بازار در بخش خصوصی نهادینه شد.
این اصول بهتدریج، با به قدرت رسیدن جریانهای نئولیبرالیستی در غرب و اجرای منطق مدیریت عمومی نوین در دهه ۱۹۸۰ (با هدف کوچکسازی دولت، کاهش بار بروکراتیک و افزایش کارایی اداری) بهصورت تدریجی به حوزه سیاستگذاری عمومی انتقال یافت.
بنابراین در برههای که بانک جهانی و سازمان ملل با نتایج واگرای برنامههای تعدیل ساختاری یا اجماع واشنگتن در کشورهای کمترتوسعهیافته مواجه بودند، اصول حکمرانی شرکتی، در قالب مفهوم حکمرانی خوب به سطح دولتها تعمیم یافت و صورتبندی شد و از این منظر، شاخصهای جهانی حکمرانی یا WGI مانند اثربخشی حاکمیت، کیفیت فرآیندهای تنظیمگری و مبارزه با فساد عملا امتداد همان منطق نظارت، گزارشدهی و کنترل ریسک در حکمرانی شرکتی هستند.
[۴] Isomorphic Mimicry
